供给侧改革财政解读 一
突出三个着力点
2015年底召开的中央经济工作会议提出要推进供给侧结构性改革，用改革的办法推进结构调整，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，推动经济持续健康发展。推进供给侧结构性改革，是中央正确认识经济形势后的主动选择，为我国经济中长期发展指明了道路，相应的也为财税体制改革与财政政策提出了新的要求。
协调好财税体制改革的整体进程与供给侧改革要求的具体改革事项。作为改革的先行军，财税体制改革需一定的超前，方能更好发挥国家治理的基础性作用。《总体方案》明确的财税体制改革时间表是2016年基本完成改革重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。要想如期完成改革任务，财税体制改革的整体进程必须加快推进，才能更好配合供给侧结构性改革立足长远的考虑。但从供给侧结构性改革要求的财税改革具体事项来说，由于财税改革牵涉面太广，且经济体制、经济结构内的一些矛盾短期内无法得到解决，因此一些具体财政改革事项必须选择好改革时机和窗口时点，才能得以顺利推进，否则将遭遇较大的改革压力。可以用房地产税对这一要求进行说明。从各国房地产税的实践经验来看，房地产税的推出是历史的必然，这一方面是完善国家宏观政策的必然要求，另一方面也有利于培植地方政府主体税种，减轻地方政府对土地出让金等收入的依赖。去库存是供给侧结构性改革提出的重点任务之一，而消除房地产库存又是重中之重。这一背景下，如果房地产税不能在比较合理的窗口推出，将遭遇较大的阻力，其效果也会大打折扣。
财政政策在将供给管理作为主攻方向的同时，也要做好需求管理。长期以来，在我国宏观经济调控的实践中，需求管理政策被过度使用，经济结构深层次的问题被一再延后。需求管理由凯恩斯提出，但是为了应对“大萧条”这样非常规的经济问题。在我国，需求管理却有长期化、常态化的特征，最后导致经济自我调节、自我矫正的功能得不到施展，经济也呈现出“虚胖”和结构失衡的问题。库存偏高、产能过剩、“僵尸企业”等问题，均可以追溯到过度需求管理的源头。因此要清除经济发展路上的这些“拦路虎”，只有从供给侧主动发力，做好“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务工作，才可能破解当前中国经济面临的困局，保障中国经济持续稳步前行。
将供给侧作为主攻方向，政府的“有形之手”就不能像以前那样伸得过长，应更多地发挥好企业和个人的作用。具体到财政政策，是要通过各种税收措施，降低个人税负和企业成本，充分调动其积极性和创造性。在降低个人税负方面，一个重要措施就是要改变当前个人所得税弱化为“工薪税”的现象，建立综合与分类相结合的个人所得税制，将工薪、劳务所得等统一纳入到综合范围征税，增强个税调节收入分配的作用。降低企业成本方面，则要继续推进结构性减税，清理各种不合理收费，研究精简归并“五险一金”，为企业降低运营成本，提高企业的供给能力。但从一些关键数据来看，当前我国经济也面临着非常严重的需求不足问题。经济总量方面，2015年，全国GDP同比增长6.9%，创25年以来新低。物价指数方面，截至2015年底，PPI已经连续46个月为负，GDP减缩指数也在2015年由正转负。行业方面，则存在房地产库存增加以及钢铁行业产品价格的下降和利润锐减等现象。持续的有效需求不足一方面加大产能消化的难度，另一方面还可能导致实际债务上升，进而导致经济陷入产能过剩-通缩、债务-通缩螺旋式下降的恶性循环。
因此，这种背景下，将需求管理和供给管理对立起来的做法是教条且没有意义的。另外，从欧洲的一些国家和日本在进行结构性改革时都产生过紧缩效应的经验来看，将需求管理作为结构性改革的一种对冲机制，同样也是不可或缺的。在强调将供给管理作为主攻方向的同时，还需关心如何找到有效方法适度扩大总需求。在我国居民储蓄率持续偏高的背景下，财政政策扩大总需求的重要途径是加大政府支出。一方面，继续加大对人力资本的投入，改变以往忽视基础教育、职业教育和专科教育，侧重高学历教育的现象，构建结构合理的人力资本市场，为经济结构的调整和产业升级做好准备。另一方面，由于基础设施投资在增加有效需求的同时，不会带来新的产能过剩，因此还应该增加基础设施投资。当前，我国进行基础设施投资的领域还很多，且中西部地区基础设施还比较落后，有政策加码的空间。
在一定的操作框架下保证财政政策的可持续性。当前，推进供给侧结构性改革要求财政同时在供给侧和需求侧发力，供给侧方面需要通过结构性减税的方式激活社会活力，而在需求侧又需继续加大投入，一减一增，财政缺口势必进一步加大。目前，我国政府总体债务率并不高，中央政府负债率2014年末只有15%，且呈现递减的趋势。但同期地方政府债务率则达到了86%，且有不少市县的债务率超过了100%。为弥补支出缺口，2016年中央经济工作会议提出了阶段性提高财政赤字率的办法。这一做法，在当前同时需进行减税和增支的背景下，是不得已为之的做法。但是由于前期债务压力已经较大，因此要在一定的政策操作框架下才可能持续。这一政策操作框架主要包含：一方面要树立正确的观念，要认识到，单纯的反周期调节可能拉动经济走出低迷，却无力恢复经济的自主增长动力，因此财政政策一定要有退出机制。另一方面要构建适应我国需要的“黄金法则”，要借鉴国外的经验和教训，构建适合我国需要的财政投放规则，在关注稳增长、调结构的同时，将债务率能否实现收敛考虑在内，真正实现财政的可持续性。另外，还需要改变财政的投放方式，加快PPP模式在基础设施建设领域的应用，稳步推进政府投资基金等市场化方式支持产业投资，发挥财政资金的杠杆作用。
