黑龙江省人民政府办公厅关于完善集体林权制度的实施意见

黑政办规【2017】78号

各市、县人民政府，省政府各有关直属单位：

为深入贯彻落实《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》精神，进一步巩固和扩大集体林权制度改革成果，充分发挥集体林业在维护生态安全、助力精准脱贫、推动农村经济社会可持续发展中的重要作用，经省政府同意，结合我省实际，现提出如下实施意见：

一、总体要求

指导思想。全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持和完善农村基本经营制度，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活林地经营权，推进集体林权规范有序流转，促进集体林业适度规模经营，完善扶持政策和社会化服务体系，广泛调动农民和社会力量发展林业，充分发挥集体林生态、经济和社会效益。

基本原则。坚持生态导向，保护优先原则，在保护中发展集体林业；坚持农村林地集体所有制，巩固集体林地家庭承包基础性地位，加强农民财产权益保护；坚持创新体制机制，拓展和完善林地经营权能，建立现代林业产权制度；坚持生态、经济和社会效益相统一，开发利用集体林业多种功能，实现增绿、增质和增效；坚持市场主导，政府引导，充分调动社会资本发展林业的积极性，增强林业发展活力。

发展目标。到2020年，全省集体林业良性发展机制基本形成，产权保护更加有力，承包权更加稳定，经营权更加灵活，林权流转和抵押贷款制度更加健全，社会化服务体系完善，实现集体林森林资源持续增长、农民林业收入显著增加、生态安全得到保障的目标。

二、主要任务

稳定集体林地承包关系。

1.进一步明晰产权。继续做好集体林地承包确权工作，对集体林权制度改革前已通过拍卖、公开协商等方式发包的集体林地，因承包期未满未落实家庭承包的，待其承包期满后，由集体经济组织成员大会或代表大会民主决定，可以承包到户，也可以集体统一经营。对承包到户的集体林地，没有发放林权证的，要发放不动产证；已发放林权证的，根据不动产登记“不变不换”的原则，仍然有效。对仍由农村集体经济组织统一经营管理的林地，依法将股权量化到户，股权证发放到户；对县级以上政府规划范围内的新造林地要及时依法确权登记颁证。

2.加强林权权益保护。逐步建立集体林地所有权、承包权、经营权分置运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的集体林权制度，形成集体林地集体所有、家庭承包、多元经营的格局。依法保障林权权利人合法权益，任何单位和个人不得禁止或限制林权权利人依法开展经营活动。确因国家公园、自然保护区等生态保护需要的，可探索采取市场化方式对林权权利人给予合理补偿，着力破解生态保护与林农利益之间的矛盾。全面停止天然林商业性采伐后，对集体和个人所有的天然商品林，按规定安排停伐管护补助。在承包期内，农村集体经济组织不得强行收回农业转移人口的承包林地。有序开展进城落户农民集体林地承包权依法自愿有偿退出试点。

3.规范合同管理。承包和流转集体林地，要签订书面合同，切实保护当事人的合法权益。各地林业行政主管部门要加强指导，推广使用示范文本，完善合同档案管理。合同应明确规定当事人造林育林、保护管理、森林防火、林业有害生物防治等责任。各基层林业行政主管部门要按照职责分工，完善合同档案管理工作。农村集体经济组织要监督林业生产经营主体依照合同约定的用途，合理利用和保护林地。

4.加强纠纷调处。县级以上政府要加强对农村林地承包经营纠纷的调解和仲裁工作的指导，制定纠纷调解仲裁员培训计划，加强法律法规的政策培训。要按照“属地管理、分级负责、依法调处”原则，妥善处理集体林地权属及合同纠纷，注重将矛盾化解在基层，做好重大纠纷案件的应急处理工作，切实维护社会和谐稳定。将林地承包经营纠纷调处纳入社会治安综合治理目标考核内容。建立律师、公证机构参与纠纷处置的工作机制，将矛盾化解纳入法治轨道。依法向低收入家庭和贫困农户提供法律援助。

放活生产经营自主权。

1.落实分类经营管理。完善商品林、公益林分类管理制度，简化区划界定方法和程序，优化林地资源配置。建立公益林动态管理机制，在不影响整体生态功能、保持公益林相对稳定的前提下，允许对承包到户的公益林进行调整完善。

2.完善集体公益林管理。严格执行《黑龙江省林地保护利用规划》确定的集体生态公益林范围和公益林采伐政策，严禁擅自改变公益林性质。在不影响生态功能的前提下，按照“非木质利用为主，木质利用为辅”的原则，实行公益林分级经营管理，合理界定保护等级。推动集体公益林资产化经营，探索公益林采取合资、合作等方式流转。允许按照规定对公益林进行抚育和更新性质的采伐；允许采取转包、出租、入股等方式流转，用于发展林下种植业、养殖业、采集业和森林旅游业等，提高公益林综合利用效益。

3.放活集体商品林采伐。继续推进林木采伐管理改革，完善林木采伐管理制度，赋予林业经营主体更大的生产经营自主权。采伐经济林、薪炭林以及非林地上的林木，可由经营者自行设计，自主决定采伐年龄和方式。推广采伐公示、集中采伐、联合采伐等经验模式，降低林农生产经营成本。加大人工商品林中幼林抚育力度，大力推进以择伐、渐伐方式实施森林可持续经营，注重培育大径级和珍贵树种用材林，提高林地产出率。鼓励和引导人工商品林林权所有者编制森林经营方案，允许其自主选择采伐年龄和方式，并以县级林业行政主管部门批准的森林经营方案为依据，优先安排采伐限额指标。社会力量投资营造商品林，县级林业行政主管部门根据经营者需要可单独编制森林采伐限额，确保其适时采伐林木。全面推行集体林采伐公示制度，简化审批程序，加快推进网上审批和委托乡人民政府核发采伐许可证，为农民或其他经营主体提供优质便捷的服务。

引导集体林适度规模经营。

1.依法流转集体林权。鼓励集体林权有序流转，支持公开市场交易。鼓励和引导农户采取转包、出租、入股等方式流转林地经营权和林木所有权。积极引导社会资本投资林业，开展联合、合作经营，发展林业适度规模经营。建立健全对工商资本流转林权的监管机制，加强事中事后监管。林权流转不得搞强迫命令，不得违背承包农户意愿，不得损害农民利益，不得改变林地性质和用途。制定林权流转管理办法，对集体林权流转加以规范。

2.培育壮大规模经营主体。积极培育家庭林场、专业大户、农民林业专业合作社等新型林业经营主体。引导和支持专业大户、农民工、大中专学生、退役军人等采取领办农民合作社、兴办家庭林场等方式返乡下乡创业。鼓励和引导贫困县、边境地区林业合作社、龙头企业、致富带头人带动贫困农民脱贫。符合林业项目贴息贷款规定的，可申请林业项目贴息贷款，并按照规定给予财政贴息。鼓励家庭林场依法办理工商注册登记，取得相应市场主体资格，面向市场加快发展。鼓励引导农民将已确权登记的林地承包经营权入股企业、合作社、家庭林场，与新型林业经营主体形成利益共同体，增加资产性收入。鼓励开展林业生产经营主体带头人、贫困村创业致富带头人和职业森林经营经理人培训活动。

3.推进集体林业多种经营。推进实施林业产业供给侧结构性改革，依托绿水青山和冰天雪地资源，充分挖掘林业产业在绿色发展中的优势和潜力，以政策引导、示范引领、龙头带动为抓手，大力发展生态林业、民生林业。鼓励和引导农民充分利用林地资源、森林环境资源，采取“公司＋基地＋合作社＋农户”等合作模式，大力发展速生丰产林、特色经济林、森林康养和旅游、苗木花卉和林下种养等特色产业，拓宽农民增收和就业空间。推进林业一二三产业融合发展，带动农户从涉林经营中获得收益。鼓励林业碳汇项目产生的减排量参与温室气体自愿减排交易，促进碳汇进入碳交易市场。坚持生态导向、保护优先原则，把保护集体林资源作为推动林业多种经营、发展林下经济的前提，尊重林业发展规律，促进资源保护和发展林业产业的有机结合。

加强集体林业管理和服务。

1.提升集体林业管理水平。加强基层集体林权制度改革人员队伍和林业工作机构建设，进一步健全工作机制，配齐配强工作人员，做好改革指导和服务工作。加强基层林业站、林业技术推广站等业务人员培训，不断提升林权管理服务机构能力和服务水平。充分利用林权交易平台充实林权流转功能，为林权人流转提供信息发布、市场交易、政策咨询等服务，维护流转双方当事人合法权益。

2.加强林业信息化管理。充分利用现代信息技术提高管理水平，整合现有信息化手段，积极推进森林资源、权属、生产经营主体等信息化管理于一体的基础信息数据库和管理系统建设及大数据应用，实现信息资源共享。林业行政主管部门要完善全省林地“一张图”管理，将集体林地保护等级落实到山头地块，明确生产经营主体，向社会公示并提供查询服务。

3.强化政策扶持。各地要根据本行政区域生态建设任务和可支配财力状况，将造林育林、森林防火、林业有害生物防治等纳入各级政府基本建设计划。加快林区道路、供水、供电、通讯等基础设施建设，加大植被恢复力度，提高森林覆盖率，改善生态环境。加大对重点生态功能区的扶持力度。支持林业生产公益性基础设施建设、地方特色优势产业发展、林业生产经营主体能力建设等，推动集中连片特困地区精准脱贫。

4.完善金融支持。鼓励金融机构积极开展林权抵押贷款业务，开发适合林业特点的信贷产品，拓展林权抵押贷款范围，科学确定贷款期限，推广“林权抵押＋林权收储＋森林保险”贷款模式和“企业申请、部门推荐、银行审批”运行机制，加大信贷支持林业适度规模经营发展力度，将林业合作社、家庭林场等新型经营主体纳入贷款范围。探索金融支持新型林业主体的管护、发展新方式。探索开发林业经营收益权、公益林补偿收益权等市场化质押担保贷款。鼓励和引导市场主体对林权抵押贷款进行担保收储。探索开展以杨树为主要树种的一般公益林林权抵押贷款试点。各地可采取资本金注入、林权收储担保费用补助、风险补偿等措施支持开展林权收储工作。研究将集体林纳入中央财政森林保险补贴试点范围。

5.加强社会化服务。加快基层林业行政主管部门职能转变，强化公共服务功能。鼓励发展以专业化、区域化为主要特征的各类林业专业协会，发挥政策咨询、信息服务、科技推广和行业自律等作用。探索通过政府购买服务方式或实施政府和社会资本合作模式吸引社会资本，支持社会化服务组织开展森林防火、林业有害生物防治、森林资源管护等生产性服务。加强林业生产机械化建设，将整地造林、森林抚育、森林防火、林业有害生物防治等林业机械化纳入农机购置补贴范围，加大补贴力度。将林产品市场纳入农产品现代流通体系建设范围。积极发展林业电子商务，鼓励引导电商企业与家庭林场、股份合作林场、农民合作社对接，创建自主品牌，探索建立特色林产品直采直供机制。

三、组织保障

强化组织领导。各级政府要高度重视集体林权制度改革工作，制定完善各项政策措施，结合实际制定实施方案。省直各有关部门要按照职责分工，完善相关政策，加大支持力度，形成推进集体林业发展的合力。林业行政主管部门可通过平时检查、专项考核等方式，检验评价各地集体林权制度改革成效。按照国家有关规定，对发展集体林业贡献突出的单位和个人予以表彰。

大胆探索创新。加大信息发布和政策解读力度，组织各类媒体全方位、多角度开展集体林权制度改革政策宣传，营造有利于完善集体林权制度的良好氛围。建立完善第三方评估机制，及时总结完善集体林权制度的好经验、好做法，树立和推广示范典型，增强完善集体林权制度落实的带动力和影响力。充分利用各种改革试验示范平台，支持在加强林权权益保护、放活商品林经营权、优化林木采伐管理、科学合理利用公益林、完善森林生态效益补偿等方面进行深入探索。

黑龙江省人民政府办公厅

2017年12月29日