张掖市人民政府办公室关于完善集体林权制度的实施意见

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张政办发〔217〕228号

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张掖市人民政府办公室

关于完善集体林权制度的实施意见

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各县（区）人民政府，市政府有关部门，市直有关单位：

为贯彻落实省委、省政府全面深化改革工作部署，进一步巩固和扩大集体林权制度改革成果，充分发挥集体林业在维护生态安全、实施精准脱贫、推动农村经济社会可持续发展中的重要作用，根据《甘肃省人民政府办公厅关于完善集体林权制度的实施意见》（甘政办发〔217〕183号）精神，现结合我市实际，提出如下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想。 全面贯彻党的十九大精神，深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，全面落实习近平总书记视察甘肃重要讲话和“八个着力”重要指示精神及省十三次党代会精神，坚持绿色发展道路，坚持和完善农村基本经营制度，落实集体所有 权，稳 定农户承包 权，放 活林地经营权，推进集体林权规范有序流转，促进集体林业适度规模经营，建立健全林业投融资政策，培育壮大新型经营主体，完善扶持政策和社会化服务体系，推进林业多种经营，创新产权模式和国土绿化机制，广泛调动农民和社会力量发展林业，充分发挥集体林生态、经济和社会效益。

（二）基本原则。 坚持农村林地集体所有制，突出集体林地家庭承包基础性地位，加强农民财产权益保护；坚持尊重林农意 愿，确 保林农知情 权、参 与权和决策权；坚持创新体制机制，拓展和完善林地经营权能，构建现代林业产权制度；坚持生态、经济和社会效益相统 一，开 发利用集体林业多种功 能，实 现增绿、增质和增效；坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作 用，充 分调动社会资本发展林业的积极 性，增 强林业发展活力。

（三）总体目标。 到22年，农村集体林业良性发展机制基本形成，产权保护更加有力，承包权更加稳定，林权流转和抵押贷款制度更加健全，经营权更加灵活，林权流转和抵押贷款制度更加健全，管理服务体系更加完善。全市集体统一经营的林地林木股权量化到户改革任务基本完成，建立林权抵押贷款与担保收储机制，实现森林资源持续增长、林业经济活力日益增强、农民林业收入显著增加、生态安全得到保障的发展目标。

二、稳定和完善集体林地承包关系

（一）推进确权发证。 继续做好集体林地承包确权登记颁证工作，稳定集体林地承包关系，依法保护农民林地承包经营权。对承包到户的集体林地，要将权属证书发放到户，由农户持有。对采取联户承包的集体林地，要将林权份额量化到户，鼓励建立股份合作经营机制。对仍由农村集体经济组织统一经营管理的林地，要依法将股权量化到户、股权证发放到户，发展多种形式的股份合作。在承包期内，农村集体经济组织不得非法变更、解除承包合同和违法收回农民承包经营的林地林木，农民与集体的初始承包关系不因林权流转而改变。对新造林地要依法确权登记颁证。（市国土局、林业局负责）

（二）加强权益保护。 逐步建立集体林地所有权、承包权、经营权分置运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的集体林权制度，形成集体林地集体所有、家庭承包、多元经营的格局。依法保障林权权利人合法权益，任何单位和个人不得禁止或限制林权权利人依法开展经营活动。确因国家公园、自然保护区等生态保护需要的，可探索采取市场化方式对林权权利人给予合理补偿，着力破解生态保护与林农利益间的矛盾。承包到户的集体公益林，其森林生态效益补偿补助按规定及时足额落实到户。在承包期内，农村集体经济组织不得强行收回农业转移人口的承包林地。有序开展进城落户农民集体林地承包权依法自愿有偿退出试点。农户利用承包林地开展植树造林、中幼林抚育、经济林建设和苗木基地建设等，符合政策规定的纳入项目扶持范围。各类建设项目征占用农户承包经营集体林地的，依法办理审核审批手续，并向承包经营农户支付相应补偿费用。（市林业局、市财政局、市国土局、市公安局负责）

（三）规范合同管理。 承包和流转集体林地，要签订书面合同，切实保护当事人的合法权益。县区林业主管部门要加强指导，推广使用合同示范文本，完善合同档案管理。合同应明确规定当事人造林育林、保护管理、森林防火、林业有害生物防治等责任，促进森林资源可持续经营。监督林业生产经营主体依照合同约定的用途，合理利用和保护林地。（市档案局、市林业局负责）

三、放活生产经营自主权

（一）完善分类制度。 完善商品林、公益林分类管理制度，优化林地资源配置。建立公益林动态管理机制，在不影响整体生态功能、保持公益林相对稳定的前提下，允许对承包到户的公益林进行调整完善。指导各类经营主体编制森林经营方案。全面推行集体林采伐公示制度，县（区）政府要及时公示采伐指标分配详细情况。（市林业局、各县区政府负责）

（二）实行分级管理。 在不影响生态功能的前提下，按照“非木质利用为主，木质利用为辅”的原则，实行公益林分级经营管理，合理界定保护等级，采取相应的保护、利用和管理措施，提高综合利用效益。推动集体公益林资产化经营，探索公益林采取合资、合作等方式流转。（各县区政府、市林业局负责）

（三）推进持续经营。 完善森林采伐更新管理制度，进一步改进集体人工用材林管理，赋予林业生产经营主体更大的生产经营自主权，充分调动社会资本投入集体林开发利用。大力推进森林可持续经营。（市林业局负责）

（四）优化管理服务。 简化林业行政审批环节和手续，明确禁止性和限制性行为，减少政府对集体林微观生产经营行为的管制，充分释放市场活力。完善林地“一张图”管理，将集体林地保护等级落实到山头地块，明确林业生产经营主体，向社会公示并提供查询服务。（各县区政府、市林业局负责）

四、引导适度规模经营

（一）推进集体林权稳妥流转。 鼓励集体林权有序流转，支持公开市场交易。鼓励和引导农户采取转包、出租、入股等方式流转林地经营权和林木所有权，发展林业适度规模经营。创新流转和经营方式，引导各类生产经营主体开展联合、合作经营。积极引导工商资本投资林业，依法开发利用林地林木。建立健全对工商资本流转林权的监管制度，对流转条件、用途、经营计划和违规处罚等作出规定，加强事中事后监管，并纳入信用记录。林权流转不能违背承包农户意愿，不能损害农民权益，不能改变林地性质和用途，不得超过承包经营的剩余期限，不得通过定任务、下指标等方式推动流转。以转让方式流转承包地的，原则上应在本集体经济组织成员之间进行。集体统一经营管理林权的流转原则上应进行评估，在本集体经济组织内提前公示，并依法经本集体经济组织成员同意。建立健全县（区）农村产权流转交易平台，充实林权流转功能，完善林权流转服务，规范林权流转行为，为林权流转提供信息发布、市场交易、政策咨询、合同鉴证等服务。（市林业局、市国土局、市工商局负责）

（二）培育壮大新型经营主体。 创新林业经营组织形式，加快培育发展家庭林场、农民林业合作社、林业龙头企业、林业专业大户等新型林业经营主体。鼓励有意愿的林农、专业大户等发展家庭林场，引导大中专毕业生、新型职业农民、农村实用技术人才和返乡下乡创业人员等兴办家庭林场。林业部门要做好家庭林场认定，引导家庭林场办理工商注册，取得市场主体资格。鼓励专业大户、家庭林场牵头或参与组建林业合作社，引导农民以林权、资金、技术、劳力等生产要素作价入股建立林业合作社。鼓励产业关联密切的林业合作社组建合作社联合社，提高生产经营组织化程度。培育壮大林业龙头企业，发展股份合作林场。符合条件的新型林业经营主体可承担各类林业生态建设和林业产业发展项目，逐步扩大其承担的涉林项目规模。大力发展品牌林业，加速商标品牌推广。积极开展林业规模生产经营主体带头人和职业森林经理人培训。落实林地适度规模经营奖补制度，引导促进新型林业经营主体规范发展。到22年，全市创建农民林业专业合作社达到3家，示范性家庭林场达到4家，专业大户达到15家，集体林业企业达到4家。（市工信委、市农业局、市畜牧局、市林业局、市财政局、市工商局、市科技局负责）

（三）建立健全利益联结机制。 鼓励工商资本与农户开展股份合作经营，推进农村一二三产业融合发展，带动农户从涉林经营中受益。鼓励林业企业通过订单采购、示范基地等方式，与农户、专业大户、家庭林场等建立稳定的利益联结机制，提供林地林木代管、统一经营作业、订单林业等专业化服务。引导涉林企业发布服务农户社会责任报告。通过“合作社+农户”、“龙头企业+基地+农户”等多种形式，带领农户参与联合经营。引导从事同类林业生产的家庭林场通过组建协会等方式，加强相互交流与联合。鼓励承包农户通过共同修建配套设施、开展联合营销等方式发展联户经营。加大对重点生态功能区的扶持力度，支持林业生产公益性基础设施建设、地方特色优势产业发展、林业生产经营主体能力建设等，推动精准脱贫。鼓励社会投资发展集体林业，多渠道筹集资金开展造林绿化等生态建设。（市林业局、市财政局、市农业局、市畜牧局、市发改委负责）

（四）积极发展多种生产经营。 加快林业结构调整，充分挖掘和发挥林业多种功能，以生产绿色生态林产品为导向，支持特色林果、种苗花卉、林下经济、森林旅游、木本油料、沙区产业等规范化生产基地建设和产业发展。大力发展新技术新材料、生态林体验观光、森林旅游休闲康养等绿色新兴产业。积极开展碳汇项目建设，促进碳汇进入碳交易市场。加大财政支持力度，培育扶持示范典型，带动林下经济快速发展。围绕“三带一园”生态示范工程建设，积极开展森林康养、观光体验、生态科普基地建设试点。到22年，全市建立生态、产业和综合等不同类型的现代林业林下经济示范基地5家；林下经济产值达到1亿元。（市林业局、市财政局、市发改委、市旅游局负责）

（五）不断加大金融支持力度。 建立健全林权抵质押贷款制度，鼓励金融机构积极推进林权抵押贷款业务，适度提高林权抵押 率，推广“林 权抵押+林权收储+森林保险”贷款模式和“企业申 请、部 门推 荐、银 行审 批”运 行机 制，探 索开展林业经营收益权和公益林补偿收益权市场化质押担保贷 款。金融、财 政、林业等相关部门要加强沟通协作，引导各类林业经营主体以林权抵押贷款，不断扩大贷款规模和覆盖面。加大开发性、政策性贷款支持力度，对符合林业贷款贴息条件的林权抵押贷款给予财政贴息。鼓励和引导市场主体对林权抵押贷款进行担保，并对出险的抵押林权进行收储。探索资本金注入、林权收储担保费用补助、风险补偿等措施支持开展林权收储工 作。完 善森林保险制 度，建 立健全森林保险费率调整机制，进一步完善大灾风险分散机制，扩大森林保险覆盖面，创新差别化的商品林保险产品。研究探索森林保险无赔款优待政策。林业部门要与保险机构协同配合，联合开展防灾减灾、宣传培训等工作。（市金融办、市财政局、人行张掖分行负责）

五、加强管理服务

（一）强化组织领导。 要加强对集体林权制度改革工作的组织领导，制定完善集体林权制度的实施方案，巩固和完善改革成果，协调解决改革中遇到的突出困难和问题，要将集体林权制度改革成效作为各级领导班子及有关领导干部考核内容。各有关部门要按照职责分工，继续完善配套政策，形成支持集体林业发展的合力。市县区林业部门要加强统筹协调，推动完善集体林权制度的各项政策措施落到实处。要加强对集体林权制度改革的指导和督查，不断深化改革。要加强集体林权管理队伍建设，改善工作条件。按照国家有关规定，对发展集体林业贡献突出的单位和个人予以表 彰。（各 县区政 府、市 人社 局、市 财政局、市林业局负责）

（二）提升管理服务。 加强基层林业业务技术人员培训，提升林权管理服务机构能力和服务水平。加强集体林权档案资料规范化管理，健全县乡林业综合管理服务机构，配备工作人员，搭建互联互通的林权流转市场监管服务平台，发布林权流转交易信息，提供林权流转交易确认服务，维护流转双方当事人合法权益。（各县区政府、市林业局、市政府金融办、市档案局、人行张掖分行、市财政局负责）

（三）做好纠纷调处。 要加强对农村林地承包经营纠纷调解和仲裁工作的指导，制定纠纷调解仲裁人员培训计划，加强法律法规和政策培训。按照“属地管理、分级负责、依法调处”原则，妥善处理各类纠纷，注重将矛盾化解在基层，做好重大纠纷案件应急处理工作，切实维护社会和谐稳定。探索建立纠纷调解激励办法。建立律师、公证机构参与纠纷处置的工作机制，将矛盾化解纳入法治轨道。开设林业法律救助绿色通道，依法依规向低收入家庭和贫困农户提供法律援助和司法救助。（各县区政府、市林业局、市司法局、市政府法制办负责）

（四）完善服务体系。 加快基层林业主管部门职能转变，强化公共服务，逐步将适合市场化运作的林业规划设计、森林资源资产评估、市场信息、技术培训等服务事项交由社会化服务组织承担。研究探索通过政府购买服务方式，支持社会化服务组织开展森林防火、林业有害生物统防统治、森林统一管护等生产性服务。鼓励有条件的地方加大对包括整地造林、抚育等关键环节在内的林业机械购置补贴力度。将林产品市场纳入农产品现代流通体系建设范围。积极发展林业电子商务，健全林产品交易市场服务体系，鼓励引导电商企业与家庭林场、股份合作林场、农民合作社对接，建立特色林产品直采直供机制。实施林业社会化服务支撑工程，支持基层公共服务机构和社会化服务组织的基础设施建 设。（市 林业 局、市 农业 局、市 畜牧局、市商务局、市财政局负责）

（五）营造良好氛围。 加强舆论宣传引导，营造有利于完善集体林权制度的良好氛围。强化科技引领，加大科技创新力度，大力推广林业先进适用技术，推动大众创业、万众创新深入发展。建立第三方评估机制，不断总结好经验好做法，及时进行交流和推广。（市林业局、市科技局、市财政局负责）

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张掖市人民政府办公室

217年12月27日