天津市人民政府关于改革和完善市对区转移支付制度的实施意见

津政发〔2017〕45号

各区人民政府，各委、局，各直属单位：

财政转移支付制度是现代财政制度的重要内容，是政府管理的重要手段。为进一步深化财税体制改革，发挥财政转移支付制度的宏观调控职能和激励约束作用，引导资源要素优化配置，促进区域协调联动发展，根据预算法和《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发〔2014〕71号)、《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)以及《财政部关于印发中央对地方专项转移支付管理办法的通知》(财预〔2015〕230号)等规定，现就改革和完善市对区转移支付制度提出如下实施意见：

一、改革和完善市对区转移支付制度的必要性

2003年我市改进和完善市对区分税制财政管理体制以来，逐步建立起符合自身发展需要的财政转移支付制度，转移支付规模逐年扩大，各区财政保障能力不断增强，有力促进了区域间基本公共服务的均等化。但与建立现代财政制度的要求相比，现行市对区转移支付制度还存在一些问题和不足，主要表现在：受事权和支出责任划分不清晰影响，转移支付结构不够合理；一般性转移支付规模需要进一步增加，均等化功能有待强化；专项转移支付涉及领域过宽，分配使用不够科学；基层配套压力较大，区级统筹能力不强等。为有效解决问题，必须科学规划、有序推进，切实改革和完善市对区转移支付制度。

二、总体要求

(一)指导思想。全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以习近平总书记对天津工作提出的“三个着力”重要要求为元为纲，围绕扎实推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局在天津的实施，遵循预算法相关规定，按照加快建立现代财政制度和深化财税体制改革的要求，构建权责清晰、财力协调、区域均衡的市和区财政关系，推进各区之间基本公共服务均等化，以一般性转移支付为主体，完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付，严肃财经纪律，加强转移支付管理，充分发挥市和区两个积极性，促进全市经济社会持续健康发展。

(二)基本原则。

——协同推进，分步实施。按照国家部署，紧密结合事权和支出责任划分改革、税收制度改革和收入划分改革等，整体推进、稳步实施。兼顾现有格局，聚焦关键问题，先建机制后增力度，处理好改革、发展和稳定的关系。

——划分事权，明确责任。按照外部性、职能效率和激励相容的原则，合理划分市和区事权和支出责任，强化市级宏观调控、统筹推进全市基本公共服务均等化的职责，强化区级在保运转、惠民生等方面的职责，建立事权与支出责任相适应的制度。

——市场调节，促进公平。妥善处理政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，逐步减少竞争性领域投入专项，市场竞争机制能够有效调节的事项原则上不得新设专项转移支付，维护公平竞争的市场环境。

——清理整合，提高效率。在完善一般性转移支付制度的同时，着力清理、整合、规范专项转移支付，增强区级财政的统筹能力。严格转移支付资金管理，促进分配使用公平、公开、公正，加快资金拨付，提高使用效率。

三、优化转移支付结构

结合中央和地方事权与支出责任划分改革，合理划分市与区事权和支出责任，建立以均衡各区基本财力、由区级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付与专项转移支付相结合的转移支付制度。

市级事权由市级承担支出责任，由市财政安排经费，由市级职能部门和直属机构实施，不得要求区级承担配套资金。市级委托各区实施的，足额安排专项转移支付。随着事权和支出责任的明确，逐步减少委托各区实施的专项转移支付。

区级事权由各区承担支出责任，由区财政安排经费，市级适当考虑各区财力水平和履职需要，通过一般性转移支付给予支持。涉及引导类、救济类、应急类事务可通过专项转移支付予以支持，以实现特定政策目标。

市与区共同事权由市与区共同分担支出责任，主要依据公益性、外部性等因素明确分担标准或比例，市级分担部分可通过专项转移支付委托各区实施，并根据国家改革要求逐步改进完善管理方式。根据各区财政状况，同一专项转移支付对不同区可采取有区别的分担比例，逐步统一不同专项转移支付对同一地方的补助比例。

四、完善一般性转移支付制度

进一步完善一般性转移支付体系，简化项目，优化分配，既注重均衡财力，又突出功能导向，促进各区域协调发展。

(一)清理整合一般性转移支付。逐步将属于市级委托事权和市与区共同事权的项目转列专项转移支付，并按国家改革要求完善管理方式。将市级专项转移支付中相对固定安排，以及只明确总体使用方向、可按因素法分配的专项转移支付，原则上转列一般性转移支付。将市级下放事权对应的专项资金改为一般性转移支付，按定额标准或影响因素分配，由各区统筹安排、自主分配。建立激励约束机制，将民生保障、生态建设等重点支出落实情况考核结果作为资金分配的重要因素，引导各区将一般性转移支付资金投入到中央和市确定的重点领域。

(二)建立一般性转移支付稳定增长机制。增加一般性转移支付规模，将一般性转移支付占比提高到70%以上，其中均衡性转移支付增幅应高于转移支付的总体增幅。今后，国家安排的一般性转移支付、市级财政体制调整形成的新增财力，以及清理压减的专项资金、收回的存量资金形成的可用财力，可作为重要的资金来源用于增加对各区的一般性转移支付。中央和市级出台增支政策形成的区级财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。

(三)加强一般性转移支付管理。优化均衡财力转移支付，综合考虑各区标准收支差、财力困难程度以及下放事权新增支出需求，科学设置指标权重，统筹分配补助资金，促进基本公共服务均等化。建立农业转移人口市民化奖励机制，根据农业转移人口实际进城落户以及各区提供基本公共服务情况，并适当考虑农业转移人口流动、各区规模等因素进行测算分配，增强农业转移人口基本公共服务财政保障能力。对国家和市级批准设立的生态保护区，建立健全重点生态转移支付制度，逐步将限制和禁止开发面积、生态环保考核结果等纳入资金分配测算依据。建立健全滨海—中关村科技园、未来科技城等跨区域合作项目的利益协调机制，逐步完善跨区域财税利益分享办法。

五、从严控制专项转移支付

清理整合专项转移支付项目，规范管理、调整结构、严控新设、简政放权，增强区级统筹能力。

(一)从严控制专项转移支付项目数量。新设专项转移支付项目应依法依规设立，有明确的政策依据、绩效目标、资金需求、资金用途、执行期限、主管部门和职责分工。设立专项转移支付应由市级主管部门或区政府向市财政部门提出申请，经市财政部门审核后报市政府批准。整合归并目标接近、资金投向类同、管理方式相近的项目。建立健全定期评估和退出机制，现有专项转移支付项目应逐步明确执行期限，到期后自动取消，确需延续的按新设程序报批；对政策调整、绩效低下以及客观条件发生变化已无必要继续实施的项目，根据评估结果予以取消或调整。

(二)规范专项转移支付分配和使用。专项转移支付应当分地区、分项目编制。严格资金分配主体，明确部门职责，社会团体、行业协会、企事业单位等非行政机关不得负责资金分配。专项转移支付可以采取项目法或因素法进行分配。对全市重大工程、跨区域的重点建设项目，主要采取项目法分配，由市级主管部门实施项目库管理，明确项目申报主体、申报范围和申报条件，规范项目申报流程，完善监督制衡机制。对具有地域管理信息优势的项目，主要采取因素法分配，选取客观因素，确定合理权重，按照科学规范的分配公式切块下达区财政，并指导其制定资金管理办法实施细则，按规定分解下达到补助对象，做到既调动各区积极性，又保证项目顺利实施。

(三)规范专项资金管理办法。一个专项转移支付对应一个资金管理办法，涉及对应多个资金管理办法的，要整合归并，不得变相增设专项转移支付项目，逐步达到分配主体统一、分配办法一致、申报审批程序唯一等要求。需要发布项目申报指南的，应在资金管理办法中进行明确。补助对象应按照政策目标设定，并按政府机构、事业单位、个人、企业等进行分类，便于监督检查和绩效评价。除有明确规定外，专项转移支付一律不得用于财政补助单位人员经费和运转经费，以及楼堂馆所等国家和我市明令禁止的相关项目建设。

(四)逐步取消竞争性领域专项转移支付项目。逐步取消“小、散、乱”，效用不明显或市场竞争机制能够有效调节的竞争性领域专项转移支付项目，更多通过政府购买服务、政府与社会资本合作、股权投资基金等途径予以引导支持。对确需保留的具有一定外部性的竞争性领域专项转移支付项目，应在事前明确补助机制的前提下，事中或事后更多采取贴息、先建后补、以奖代补、保险保费补贴等补助方式，防止出现项目难以落实或套取补助资金等问题，增强财政资金的安全性和有效性。

六、强化转移支付预算管理

(一)及时下达转移支付预算。市级进一步提高提前下达转移支付预计数的比例，提高各区预算编制完整性。市财政部门会同市级主管部门原则上于每年11月下达转移支付提前告知数，市级自有财力安排的固定数额和一般性转移支付资金原则上应按当年实际数提前下达；专项转移支付资金原则上按不低于当年预算70%的比例提前下达。加快转移支付正式下达进度，除据实结算等特殊项目外，市级收到中央下达的转移支付后，应在30日内正式下达各区。市级预算安排对各区的一般性转移支付和专项转移支付，应分别在市人大批准预算后的30日和60日内正式下达。各区收到市级转移支付后，应尽快明确使用方向，及时将资金分配下达到部门和项目。安排到各区的资金，必须由市财政部门统一下达，市级主管部门不得直接拨付。

(二)推进信息公开。市对区转移支付预算安排及执行情况在市人大批准后20日内由市财政部门向社会公开。市财政部门配合市级主管部门公开转移支付管理办法、资金分配和使用情况等，逐步扩大范围、细化内容，接受社会监督。

(三)加大统筹力度。政府性基金预算安排支出的项目，一般公共预算可不再安排或减少安排。政府性基金预算和一般公共预算同时安排的专项转移支付，在具体管理中应作为一个专项，制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式。

(四)健全监督机制。完善转移支付绩效评价制度，科学设置绩效评价机制，合理确定绩效目标，加强绩效评价结果应用，将其纳入转移支付分配因素。落实各级政府及各部门监管责任，建立健全信息反馈、责任追究和奖惩机制，重点解决资金管理“最后一公里”问题。建立支出进度、库款余额与转移支付挂钩机制。对项目终止，或者各区结转两年以上且预算尚未分配到部门的转移支付资金，一律收回市级统筹安排。对各区结转不足两年的转移支付资金，可在不改变资金用途的前提下，加大整合力度，调整用于同一类级科目下的其他项目，并报市级主管部门和市财政部门备案。为保障统计需要，市对区各项转移支付可根据区级财政支出情况分解为对相关重点领域的投入。

七、加强组织领导

改革和完善市对区转移支付制度是财税体制改革的重要组成部分，涉及面广、政策性强、利益调整大。市财政部门要加快完善各项配套制度，逐步建立转移支付绩效目标管理机制和绩效评价体系。市级各部门要加强沟通协调，细化方案措施，抓好政策落实，确保改革顺利推进。各区政府要结合本地区的功能定位和发展规划，积极做好项目储备，用好用活转移支付资金，提高资金使用效益。各级监督部门要加强对转移支付制度机制、资金分配、管理使用、公开绩效等情况的监督检查，对违反预算法等法律法规规定的，严肃追究责任。

天津市人民政府

2017年12月29日