地方发改人士谈投资项目管理工作

项目是稳定经济增长的重要支撑，是保障和改善民生的重要载体。抓项目就是抓发展、抓发展必须抓项目，在当前形势下，高质量推进大抓项目抓大项目抓好项目意义重大。

一、严格执行项目的基本建设程序

（一）基本建设程序的概念

基本建设程序是指工程项目从提出设想，经过前期论证、投资决策、建设准备、建设实施、竣工验收直至投产运营所经历的全过程。基本建设程序反映了投资项目管理工作的特点和要求，是基本建设经济规律的表现。

基本建设程序一般分成前期阶段、准备阶段、实施阶段和投产运营四个阶段，这些阶段是有严格的先后次序，相互衔接，环环相扣，任何一个阶段出差错，势必影响全局，甚至造成不可弥补的损失。

严格按基本建设程序办事，也就是按经济规律办事。只有按步骤、有秩序地进行建设，才有可能加快工程进度，收到预期效果。前期决策阶段通俗说就是“三定”（定建设项目、定建设方案、定建设时序）。项目建议书是第一道，重点论述必要性；可行性研究报告是承上启下，重点论述可行性，标志着项目决策完成；初步设计是实施准备的开始，重点论述执行性。

（二）基本建设程序的特点

一是建设周期长。一个项目的建设周期短则一两年，长则十几年。建设过程中要消耗大量的人力、财力、物力，而且在建成投产之前只投入不产出。这就要求在投资建设之前，必须充分进行建设前期工作，经过详细周密的调查研究和技术经济论证，做好可行性研究和项目论证之后，再慎重决策。

二是涉及面广。一个项目的实施需要协调各方面的关系，协作配合、同步建设等问题很复杂，必须提前做好统筹协调，理顺关系，统一建设进度，做到综合平衡。

三是建设地点不可移动。项目的建设地点都是相对固定的，因此建设之前必须把地质、水文、气象、社会条件等搞清楚，事先选择几个方案进行论证和比较。

四是建设过程不能间断。由于建设项目一般都比较复杂，涉及到土建、工艺、市政公用设施、交通运输等等，要求整个建设过程各阶段、各环节、各步骤一环紧扣一环，循序渐进，有条不紊，否则就会打乱仗，拖长工期，造成浪费。

五是具有特定目的和用途。每个项目都有不同要求，一般只能单独设计、单独建设，即使是相同规模的同类项目，由于地区条件和自然环境不同，也会有很大区别。

（三）基本建设程序的主要环节

这里主要以政府投资项目为例，对基本建设程序的主要环节进行解读。企业投资项目本身也需要遵循基本建设程序，完成核准或备案手续后，发展改革部门、行业管理、城乡规划、国家安全、自然资源、生态环境、节能审查、金融监管、安全生产监管、审计等部门，应当按照谁审批谁监管、谁主管谁监管的原则，采取在线监测、现场核查等方式，依法加强对项目的事中事后监管。

1、建设规划

随着我国投资体制改革的深入，建设规划是已成为投资宏观调控和投资监管的重要手段，国家和省政府在审核项目和安排资金方面坚持“先规划后项目”的原则，严肃规划的约束性，按照规定权限和程序批准的专项规划，已成为安排项目和资金的重要依据。

2、项目建议书

核心目的：解决项目建设必要性的问题，看其是否符合国家相关规划的要求，同时初步分析项目建设的条件是否具备、是否值得投入人力和物力作进一步的深入研究、项目建设获得的收益和效果初步估计等。

编制要求：对项目建设的必要性、主要建设内容、拟建地点、拟建规模、资金来源以及社会效益和经济效益等进行初步分析，并附相关文件资料。确定项目投资匡算，根据最基础的经济指标按经验粗略计算出来，供项目开发决策使用。

工作要求：

一是项目建议书的编制格式、内容和深度应当达到规定要求，应当委托具备相应资信的工程咨询机构编制，其中上报国家发展改革委审批的项目，其项目建议书应当由甲级工程咨询机构编制。

二是发展改革部门对符合有关规定、确有必要建设的项目，批准项目建议书，并将批复文件抄送自然资源、生态环境等部门，可以在项目建议书批复文件中规定批复文件的有效期。

三是项目单位依据项目建议书批复文件，组织开展可行性研究，并按照规定向自然资源、生态环境等部门申请办理规划选址、用地预审、环境影响评价等审批手续，并委托工程咨询机构编制可行性研究报告。

3、可行性研究

核心目的：解决项目建设可行性的问题，看其技术经济可行性、社会效益以及项目资金等主要建设条件的落实情况。一般对生产性项目主要评价财务指标，对非生产性项目主要论证项目建设的必要性和建设条件。因此，对于以土建为主的非生产性项目，由于其技术简单成熟，不需要进行复杂的技术论证，为了简化程序，我们在具体操作过程中，一般要求采用可行性研究报告代项目建议书的形式开展前期工作，可行性研究报告批准后，即视作项目立项，并可开展初步设计和概算的编制工作。

编制要求：对项目在技术和经济上的可行性以及社会效益、节能、资源综合利用、生态环境影响、社会稳定风险、资金筹措等进行全面分析论证，落实各项建设和运行保障条件，并按照有关规定取得相关许可、审查意见。确定项目投资估算，在项目的建设规模、技术方案、设备方案、工程方案等进行研究并基本确定的基础上，估算项目投资的总资金，包括项目的建筑安装工程费、设备购置费、工程建设其他费用等建设投资和流动资金。

前置手续：发展改革委部门出具的项目建议书批复文件（已列入相关规划的项目无需提供）；自然资源部门出具的选址意见书（以划拨方式提供国有土地使用权的项目）和用地预审意见；生态环境部门出具的环境影响评价审查意见（非必须前置）；节能审查机关出具的节能审查意见（除年综合能源消费量不满1000吨标准煤，且年电力消费量不满500万千瓦时的固定资产投资项目，涉及国家秘密的固定资产投资项目，以及《不单独进行节能审查的行业目录》外的固定资产投资项目）；项目所在地人民政府或其他有关部门出具的项目社会稳定风险评估报告审核意见（重大项目）；根据有关规定应当提交的其它文件。

工作要求：

一是可行性研究报告的编制格式、内容和深度应当达到规定要求。应当委托具备相应资信的工程咨询机构编制，其中上报国家发展改革委审批的项目，其可行性研究报告应当由甲级工程咨询机构编制。

二是发展改革部门对符合有关规定、具备建设条件的项目，批准可行性研究报告，并将批复文件抄送自然资源、生态环境等部门，可以在可行性研究报告批复文件中规定批复文件的有效期。

三是经批准的可行性研究报告是确定建设项目的依据。项目单位可以依据可行性研究报告批复文件，按照规定向自然资源等部门申请办理规划许可、正式用地手续等，并委托具有相应资质的设计单位进行初步设计。

4、初步设计

核心目的：解决项目建设执行性的问题，重点是项目建设的经济性和外部性，看初步设计及概算是否符合可行性研究报告批复、项目建设实际以及国家有关标准、规范和设计深度要求，总平面布置及功能布局是否合理，是否符合规划、用地、环境保护、消防等有关要求；各有关专业是否执行国家工程技术规范和行业标准，采用的新技术、新材料是否安全、可靠、可行；外部公用配套设施是否落实。

编制要求：初步设计应当符合国家有关规定和可行性研究报告批复文件的有关要求，明确各单项工程或者单位工程的建设内容、建设规模、建设标准、用地规模、主要材料、设备规格和技术参数等设计方案。确定项目投资概算，概算应当包括国家规定的项目建设所需的全部费用，包括工程费用、工程建设其他费用、基本预备费、价差预备费等。概算定额应采用项目所在地最近时期的标准定额。初步设计报告应当附项目开工建设所需的规划、用地许可材料及资金落实情况的证明材料。

工作要求：

一是初步设计应当达到相应的设计深度和质量要求，满足编制招标文件、施工图设计、主要设备材料订货的需要。应当委托具备相应资质的设计单位编制，其中上报国家发展改革委审批的项目，其初步设计应当由甲级设计单位编制。

二是初步设计审批时，项目单位、建设地点、建设规模、建设内容等发生重大变化的，概算总投资超过可行性研究报告批复总投资10%的，应当报原可行性研究报告审批部门申请调整。待调整后，方可进行初步设计审批。

三是批准的初步设计及核定的概算是项目建设实施和控制投资的依据。项目主管部门、项目单位、设计单位、监理单位等参建单位应当加强项目全过程管理，确保项目按批复内容建成且总投资控制在概算以内。

5、建设准备

一是完成施工图设计和审查工作，确定项目投资预算，施工图预算是项目单位确定招标控制价和投标单位报价的主要依据。

二是组织土建、设备、材料、监理等招标工作。

三是办理施工所需的规划、土地、施工许可等各种报建审批手续。按照《国务院关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》（国发〔2016〕29号）和新疆自治区发展改革委等十八部门联合印发的《投资项目报建事项目录及规范清单》（新发改投资〔2017〕1570号），共清理投资项目报建审批事项60项，清理规范后报建审批事项减少为32项（涉及安全的强制性评估5项，不列入行政审批事项），主要包括自然资源部门负责的建设用地规划许可证（含临时用地规划许可证）、乡村建设规划许可证、建设工程规划许可类许可证、农用地转用审批及土地征收（包含供地方案）、建设项目压覆重要矿产资源审批等5项；住房城乡建设部门负责的建筑工程施工许可证、超限高层建筑工程抗震设防审批、风景名胜区内建设活动审批、工程建设涉及城市绿地树木审批、市政建设类审批、建设工程消防设计审核及因工程建设需要拆除、改动、迁移供水、排水与污水处理和燃气设施审核等7项；交通运输部门负责的公路建设项目设计审批、公路建设项目施工许可等2项；水利部门负责的农业灌排影响意见书审批、生产建设项目水土保持方案审批、水利基建项目初步设计文件审批、水影响评价类审批、取水许可审批等5项；生态环境部门负责的非重特大项目环境影响评价审批等1项；气象部门负责的新建、扩建、改建建设工程避免危害气象探测环境审批及建筑物防雷装置设计审核等2项；发展改革部门负责的节能审查意见、煤矿建设项目初步设计审查等2项；安全部门负责的涉及国家安全事项的建设项目审查等1项；宗教部门负责的宗教活动场所设立审批等1项；移民管理部门负责的大中型水利水电工程建设征地移民安置规划审核等1项；人民防空部门负责的结合民用建筑修建防空地下室行政许可等1项；文物部门负责的建设工程文物保护和考古许可等1项；林草部门负责的权限内建设项目使用林地及在林业部门管理的自然保护区、沙化土地封禁保护区建设审批（核）等1项；安全监管部门负责的危险化学品建设项目安全条件审查及非煤矿山、金属冶炼、危险化学品、烟花爆竹建设项目安全设施设计审查等2项。

四是落实相关配套设施，包括供电、通讯、上下水、采暖、煤气、道路等，完成“三通一平”，即水通、电通、路通、场地平整等工作。

五是做好有关协调配合工作，包括主管部门、设计施工单位、银行以及项目所在地居民等沟通和协调。

6、建设实施

一是严格执行项目法人责任制、投标投标制、合同管理制、工程监理制等项目管理制度，确保工程投资、质量和工期等项目建设“三大控制”。

二是严格按合同组织施工、安装，协调施工过程中发生的各种纠纷和变更，保障工程顺利实施。按工程进度拨付资金，确保资金专款专用。发挥监理作用，加强监督检查，保证工程质量。

三是做好施工档案、资料的收集、整理和归档工作，做好生产准备工作。

7、竣工验收

竣工验收是政府投资项目建设全过程管理的一个重要环节，是指政府投资的建设项目建成后，按照规定的程序和要求，进行全面检查考核，政府投资项目竣工验收合格后，方可正式投入使用，并向国有资产主管部门办理产权登记手续。

验收组织：竣工验收遵循“谁审批谁验收”的原则。自治区投资主管部门负责组织审批范围内建设项目的竣工验收工作；有关行业主管部门按照各自职责，负责项目的专项（技术）验收工作。

验收条件：主体工程和主要辅助公用设施已按批准的设计文件全部建成，满足生产或使用需要；项目涉及的环境保护、消防、人民防空、安全生产、水土保持等设施已按要求建成，并通过专项验收；已提交工程质量和安全监督工作报告，工程质量达到合格标准；竣工财务决算已编制完成，并经有专业能力的社会中介机构进行审核；竣工文件及档案资料齐全、完整，达到档案验收标准。项目基本符合竣工验收条件，除零星土建工程和少数非主要设备未按设计规定的内容全部建成，但不影响正常生产或使用的，也可办理竣工验收手续。对剩余工程，应按设计预留投资，限期完成。项目存在工程重大设计变更和概算调整的，应在竣工验收前完成审批手续。

验收内容：检查项目是否按批准的规模、标准、内容建成，配套工程和辅助工程是否与主体工程同步建成；检查项目质量是否符合国家颁布的相关设计规范及工程施工质量验收标准；检查项目配套设备安装、调试情况；检查项目是否已通过各专项验收；检查项目概算执行及竣工决算编制、审计情况；对存在的问题和剩余工程提出处理意见；作出项目是否通过竣工验收的结论。

8、项目后评价

项目后评价工作应重点关注项目经济效益、社会效益和项目可持续性评价，为完善项目决策、建设、运营管理等提出宏观、微观两方面的意见建议。按照《国家发展改革委关于印发中央政府投资项目后评价管理办法和中央政府投资项目后评价报告编制大纲（试行）的通知》（发改投资〔2014〕2129号），加强政府投资项目事后监管，提高政府投资决策和建设管理水平，提升政府投资效益。

二、全面抓好建设项目的生成

（一）抓项目来源

国民经济和社会发展规划、专项规划、产业政策等作为甄选项目的主要来源，要充分发挥其对投资活动的规范引导作用，把各类规划、产业政策、行业标准等作为引导投资方向，稳定投资运行，规范项目准入，优化项目布局，合理配置资金、土地、能源、人力等资源的重要手段。当前，要按照《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）、《关于全区保持基础设施领域补短板力度的实施意见（2019—2020年）》（新政办发〔2019〕4号）、《西部地区鼓励类产业目录》（国家发展改革委令2014年第15号）、《战略性新兴产业重点产品和服务指导目录（2016版）》（国家发展改革委2017年第1号公告）、《鼓励外商投资产业目录（2019年版）》（国家发展改革委令2019年第27号）、《产业结构调整指导目录（2019年本）》（国家发展改革委令2019年第29号）、《市场准入负面清单（2019年版）》（发改体改〔2019〕1685号）等要求选择一批项目，做好项目储备。

（二）抓项目储备

这一阶段重点解决储备什么项目、怎么储备项目和提高项目储备质量的问题。除了抓好中央预算内投资和地方政府专项债券投资项目的储备外，要全面梳理当前至“十四五”时期的建设规划和目标任务，抓紧谋划一批符合高质量发展要求，有利于补齐短板、加强薄弱环节、拉动力强的重大项目。储备一批地缘优势明显、资源优势明显的产业类项目，打造全产业链条和循环经济，形成产业园区集聚效应；储备一批地域优势明显、商业价值明显的文旅类项目，打造全域旅游和特色旅游，形成全区旅游大环线；储备一批经营收益良好、可以盘活收回资金的存量基础设施类项目，将项目的资产所有权、特许经营权、股权等转让给社会资本，盘活的资金用于重大基础设施建设；储备一批通过匹配土地矿产资源、挖掘广告资源等项目自身价值、实施收费价格调节等方式提升吸引力的传统基础项目，调高项目的投资回报率，吸引民间资本参与；储备一批支撑“十四五”的重大项目。立足自身优势和产业基础，科学谋划储备一批5G、人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施项目。

（三）抓前期项目

这一阶段重点解决项目报批和资金筹措的问题，主要针对储备的中期和长期项目。落实前期工作推进责任，项目所属行业管理部门是项目前期工作推进责任单位，涉及多个行业或没有直接管理行业部门的，由项目所在地人民政府履行前期工作推进责任，负责督促落实可行性研究报告编制、用地、规划等审批和配套建设资金。对企业投资项目，实行审批申请材料最简化，除法律法规明确规定需要审核的，其余一律不得作为企业等项目单位提供的审核材料。

（四）抓新开工项目

这一阶段重点解决项目报建和开工建设的问题，主要针对储备的近期项目。项目主管部门和项目单位要对新开工项目逐一梳理出影响开工的环节和事项。项目单位严格按有关法律法规履行各项报建手续，项目主管部门协调推进征地拆迁、市政配套、水电配套等前期工作进度，督促项目单位明确项目开工时间节点，倒逼项目尽快开工建设，以月进度促季进度，以季进度保年度目标。当地政府要协调自然资源、生态环境、住建、林草等报建审批单位在依法合规的前提下开辟重点项目“绿色通道”，主动为项目单位提供服务，为项目直接配套的施工用电、用水、用气等公用设施，压缩报装时限，同步配套保障，推动项目尽早开工建设。

（五）抓在建项目

这一阶段重点解决项目的投资、质量和进度问题。落实项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制、竣工验收制等规定，督促项目单位按照批复的建设内容、规模、标准、筹资方式和工期等优化施工组织方案，进一步细化落实投资、进度目标，科学安排建设进度，加快在建项目建设，尽快形成实物工作量。督促项目单位通过投资项目在线审批监管平台及时、准确、完整地报送项目信息和进度数据。