浦东新区“证照分离”改革试点深化实施方案

为贯彻落实《国务院关于上海市开展“证照分离”改革试点总体方案的批复》（国函〔2015〕222号）（以下简称《总体方案》）和《国务院关于印发全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案的通知》（国发〔2017〕23号）等文件，主动适应经济发展新常态，进一步有效释放创新创业活力，加快提升产业竞争力，营造法治化、国际化、便利化的营商环境，结合浦东新区改革发展实际和改革试点一周年总结评估，制定本方案。

一、总体要求

根据中央“大胆试、大胆闯、自主改”的指示精神，按照打造提升政府治理能力先行区的要求，加快政府职能转变，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，强化“证照分离”改革与自贸试验区、科技创新中心和上海“四个中心”建设联动。

（一）总体目标

根据国务院批复精神，“证照分离”改革要立足于加快政府职能转变，充分激发市场主体创新创业活力。到2018年底，改革将全面覆盖国家、市、区级企业市场准入审批事项，并建立动态评估、分类施策、滚动优化的清单管理制度。

（二）改革重点

把探索清单管理、扩大改革范围、加大改革力度和强化改革联动作为深化重点，体现“四个突出”。

1.突出全面覆盖，探索清单管理。以2015年12月国务院批复“证照分离”改革试点方案为统计时点，梳理形成国家、市、区三级企业市场准入审批事项的全覆盖改革清单，建立清单管理制度，结合浦东新区产业发展和企业需求，动态评估、分类施策、滚动优化。

2.突出优化方式，明确深化要求。把提高透明度和可预期性、强化市场准入管理两种改革方式整合为优化准入管理。根据企业调研和总结评估，对四种改革方式的重点和要求进一步深化，确保改革实效。

3.突出改革重点，继续加大力度。在改革全覆盖基础上，以“两高”（与浦东新区经济发展关联度较高、企业关注度较高，下同）为原则，进一步梳理出重点改革事项，对重点改革事项突出告知承诺方式，加大改革力度。

4.突出系统集成，强化改革联动。一是与商事制度改革联动，在优化名称核准、登记方式和鼓励新兴业态发展方面再推出一批改革举措。二是与事中事后监管体系建设联动，进一步完善实施诚信、动态、分类和精准监管。三是与“互联网+政务服务”体系建设联动，探索企业市场准入事项“全网通办”“全区通办”“全域共享”。

二、深化审批方式改革

把《总体方案》中的“提高审批透明度和可预期性”“强化市场准入管理”两种改革方式整合为“优化准入管理”，进一步对每种改革方式进行研究深化，体现“四个注重”。

（一）取消审批，注重协同配套

对市场竞争机制能够有效调节、企业能够自主管理以及通过加强事中事后监管可以达到管理目的的事项，逐步取消。取消审批注重协同配套，体现改革系统性。

（二）改为备案，注重当场办结

在信息采集类审批事项实行备案管理的基础上，进一步推动把管理标准和技术标准明确的审批事项也纳入备案管理范围。备案事项要当场办结，确保时效。

（三）告知承诺，注重创新方式

对暂时不能取消审批，通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件的行为，且不会产生严重后果的事项实行告知承诺。在此基础上，对需要选址定点、现场勘察、现场核查的事项和需要筹建期的事项，进一步创新管理方式和核查方式，探索对信用评价较好的企业，通过APP上传视频等方式，实施现场核查。

（四）优化准入，注重审管结合

对关系公共安全、经济安全、生态安全、生产安全、意识形态安全的企业市场准入事项保留审批，强化事中事后监管。同时，进一步精简材料、减少环节、合并审批、提高标准化。

三、强化事中事后监管系统集成

管得住才能放得开，建立健全事中事后监管体制机制，强化政府监管、措施手段和结果应用系统集成，真正在放管结合中使放与管并重。

（一）推进落实“六个双”监管机制创新，强化政府监管系统集成

推广复制“双告知、双反馈、双跟踪”和“双随机、双评估、双公示”政府综合监管机制创新，努力实现面上全行业覆盖、综合监管平台全链条贯通、对市场主体行为全生命周期跟踪，推动登记注册、行政审批、行业主管、综合执法等部门间的信息共享与有效衔接，构筑覆盖市场主体全生命周期的政府监管闭环。

（二）综合运用各类监管方式，强化监管措施手段系统集成

推进以市场主体自律为目标的诚信监管，以部门协同联动为支撑的动态监管，以行业企业风险管理为基础的分类监管，以及以综合监管平台为依托的精准监管。

（三）建立完善联合惩戒制度，强化监管结果运用系统集成

针对安全生产、食品药品、建筑工程等13个重点领域的严重失信问题，制定准入性限制（限制行政许可、限制担任法定职务）、优惠性限制（限制政府采购、限制财政资金扶持）、荣誉性限制（限制评优评先）等7大类惩戒措施，形成覆盖24个部门的联动惩戒制度机制。

四、落实主要任务

在深化市场准入改革、服务重点产业发展、推进商事制度改革、强化事中事后监管和实施“互联网+政务服务”五个方面形成17项改革任务。

（一）深化市场准入改革，扩大“准营”便利化

1.扩大改革范围。以全面覆盖为目标，把548项国家、市、区级企业市场准入审批事项纳入改革范围，其中包括2015年国务院批复改革试点的“116项”和2015年同步列入改革研究范围的“76项”。

2.加大改革力度。按照取消审批、改为备案、实施告知承诺和优化准入管理四种改革方式，提出改革建议。在改革全面覆盖基础上，重点聚焦“两高”事项，加大改革力度。对2015年国务院批复改革试点的“116项”进一步深化，把告知承诺作为主要深化方式；对2015年同步列入改革研究范围的“76项”，积极争取国家有关部委支持，加大取消审批力度。

对其他事项分层推进改革中，市、区事项尽可能以告知承诺方式进行改革；国家部委事项，特别是涉及公共安全、经济安全、生态安全、生产安全和意识形态安全的，以“优化准入管理”为主要方式推进改革。

3.推进清单管理。形成覆盖国家、市、区三级的“企业市场准入审批事项清单”，建立清单管理制度。对改革实施成效和企业需求开展动态评估，随着事中事后监管体系和监管能力不断完善，对不同层级、不同领域、不同需求的改革事项分类施策，滚动推进，持续优化。

（二）服务重点产业发展，探索审批改革系统集成

1.聚焦制造业转型发展，深化“一企一证”改革。推广工业产品生产许可证由“一品一证”向“一企一证”改革的试点经验，推动对除危险化学品以外的工业产品取消生产许可证发证前产品检验环节，简化申请审批程序，后置现场审查监督。

2.聚焦现代服务业发展，放宽准入优化管理。专业服务领域方面，推动对专利代理机构设立、注销实行告知承诺，取消产品质量检验机构资格审批，相关管理要求并入产品质量检验机构计量认证；国际贸易领域方面，探索对港口经营许可、经营港口理货业务许可实施告知承诺；文化产业领域方面，探索对设立演出经纪机构（国内）和设立艺术品经营单位备案实施告知承诺。

3.聚焦建筑业改革示范，改革创新审批方式。根据建筑业综合改革示范区建设的要求，推动取消建设工程招标代理机构资质审批，对建设工程施工、监理、设计、专业承包和劳务分包企业资质审批探索实施告知承诺，全程网上办理。同时，进一步深化投资建设领域审批改革，通过审批前公布清单、区域评估、多评合一，审批中政企互动、告知承诺、多图联审，审批后联合验收、土地全生命周期管理，实现社会投资项目从取得土地到获批施工许可一般不超过3个月。

4.聚焦医疗健康产业发展，探索医疗器械研发生产“两证分离”。试点符合条件的医疗器械注册申请人委托上海市医疗器械生产企业生产产品。完善对委托和受托生产企业的事中事后监管体系，落实各项试点配套措施。

（三）协同推进商事制度改革，提升“准入”便利化

1.进一步深化“先照后证”改革。按照《国务院关于进一步削减工商登记前置审批事项的决定》（国发〔2017〕32号），推动文件明确的5项前置改后置的事项尽快落地实施。

2.进一步优化商事登记方式。深化商事主体名称改革，探索放宽企业名称字号审查标准，探索建立多渠道名称争议处理解决机制。开展“一照多址”试点，探索在自贸试验区登记管辖范围内的企业，在自贸试验区范围内增设不需要前置行政许可的营业场所，无需办理分支机构登记。深化推进全程电子化登记和电子营业执照改革试点，推进“多证合一”改革，探索社会信用代码在各许可管理环节“一码贯通”。

3.鼓励支持新兴业态发展。探索优化营业执照经营范围表述。企业申请的经营范围中除前置许可经营项目以外的经营项目，可以参照《国民经济行业分类》及有关政策文件、行业习惯或者专业文献登记。

（四）强化事中事后监管，建立准入后全过程监管体系

1.强化市场主体自律，推进诚信监管。强化市场主体首负责任。深化企业年报公示制度，将异常名录信息归集范围扩大到市场监管以外的行政部门。建立市场主体社会责任报告制度和责任追溯制度，推行落实生产者责任延伸制度。健全市场主体诚信档案、行业红黑名单制度、市场退出机制。健全落实守信联合激励和失信联合惩戒的制度机制，推进市场主体自律。

2.强化部门协同联动，推进动态监管。全面实施“双随机、双评估、双公示”监管机制创新，推进动态监管。试点在食品药品生产、电梯、安全生产、建设工程质量等风险易发行业建立生产过程视频监控和信息化记录制度，实现全过程动态可追溯监管。通过数据分析、抽查抽检等方式，综合运用提醒、约谈、告诫、窗口指导等手段，强化对市场主体的事中动态监管。

3.强化行业风险管理，推进分类监管。依托公共信用信息服务平台，建立基于市场主体及其法定代表人、负责人信用的分类管理制度，将信用分类应用到城市管理、社会治理、经济发展等领域，将信用分类与抽查监管、财政扶持、评优评比等相关联。结合企业信用风险分类，增加高风险企业监管、检查概率和频次。

4.强化综合监管平台，推进精准监管。利用“互联网+”、物联网和云计算等信息化手段，加快推进各级政府审批、监管、执法信息全域共享和精准应用。通过归集社保部门社保账户开通信息、税务部门发票申领信息和金融部门银行账户变动信息等数据，及时提示监管部门市场主体是否进入营业状态，实现对“无证经营”的市场主体进行精准监管。

（五）实施“三全工程”，提升审批服务能力

1.探索企业市场准入“全网通办”，区级企业市场准入事项开展“全网通办”，加快实现“网上全程办理”。探索企业市场准入“单窗通办”，设立综合窗口统一收件、受理和发证，推动企业市场准入审批服务从“一门式”向“一窗式”转变。

2.个人事务“全区通办”，构建网上受理、后台分派、受审分离的模式。按照“就近办理、便捷办理”的原则，突破个人事务办理的行政区划限制，打通信息流，建立通办机制，推进个人事务网上办理。

3.推进政务信息“全域共享”，建立跨部门、跨层级、跨领域的信息共享与协同工作机制。在浦东新区政务云整体框架下，以政务信息资源共享交换平台为依托，建立完善跨部门、跨层级、跨领域的信息共享与协同工作机制。以信用信息为突破口，进一步推进国家驻区单位、市级部门等信息资源在浦东落地，全面实现政务服务精准化、便捷化、平台化和协同化。

五、搞好组织实施

按照“成熟一批，实施一批”的原则，对已形成操作细则的事项，本方案印发后即予实施；对处于研究制定操作细则阶段的事项，原则上在2017年11月1日前正式实施；对需国家有关部委同意的事项，待同意后实施；对需调整法律法规的事项，待调整后实施。

各单位要切实加强“证照分离”改革试点深化实施工作的组织领导，强化对工作人员的教育培训。特别是要针对管理措施、管理流程的调整，及时开展政策讲解，帮助企业尽快适应，做好企业服务工作。要根据推进情况，及时协调解决实施过程中的具体问题，加强对有关改革举措落实情况的监督检查和总结评估。对试点成效明显的做法，要及时推广复制。