关于促进土地资源高效优配推动产业高质量发展的若干意见

土地资源是经济社会发展的重要物质基础。近年来，我市土地资源节约和高效利用水平明显提高，但与加快推进生态文明建设、保障产业高质量发展的要求还有差距。为进一步贯彻落实省委“六个高质量”、市委推动常州高质量发展走在前列的决策部署，不断优化土地资源配置，转变土地利用方式，推进土地资源节约集约利用，为全市种好“幸福树”、建好“明星城”构筑坚实的土地资源基础，现提出以下意见。

一、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导，全面贯彻落实省节约集约用地“双提升”工作精神，深入推进实施“控制总量、优化增量、盘活存量、用好流量、提升质量”的“五量调节”战略，按照市委、市政府高质量发展的总要求，坚持节约优先, 统筹保障发展，以土地利用方式转变促进经济转型升级，以提升城镇建设用地效益为目标深入推进节约集约用地，有效矫正资源要素错配，推进供给侧结构性改革，促进企业提质增效，着力形成规模集中、要素集聚、产业集群、用地集约、效益集显的新格局。

二、目标任务

国土空间开发格局不断优化。强化土地利用总体规划整体管控，最大程度地发挥土地利用综合效益，科学编制国土空间规划，统筹国土空间的开发、保护、利用、修复。到“十三五”期末，耕地保有量不少于231.21万亩，基本农田保护面积不少于190.58万亩，土地开发强度不超过27.7%，建设用地规模控制在181.64万亩。

产业集群定位更为精准。提高土地供应的导向性和有效性，支持十大战略性新兴产业和现代服务业发展，重点保障以碳材料等为引领的新材料、以工业机器人和数控设备等为重点的智能制造装备、新一代信息技术、新医药及生物技术等新兴产业发展，推动特色产业集聚集群发展，倒逼低效落后产能退出，大力提升土地利用效率。

存量建设用地盘活利用全面推进。对批而未供、供而未用、低效利用土地开展全面清理，遵循“依法依规、以用为先、分类处置、盘活存量、节约集约”的原则，制定分类处置方案，明确责任，落实任务。2019-2020年，全市消化利用批而未供土地1.224万亩，盘活存量建设用地4.795万亩，其中完成城镇低效用地再开发2.292万亩。

大力倡导“亩产论英雄”。积极开展工业企业资源集约利用综合评价工作，把评价成果作为产业政策引导、资源要素配置、招商引资和行政监管的重要依据，制定正向激励和反向倒逼的资源配置政策、操作细则，实现要素资源合理、优质、高效配置。开展工业亩均效益奖的评定，促进企业提高土地使用效率的积极性。“十三五”期末实现我市制造业用地实际亩均开票销售收入400万元、实际亩均税费17万元左右。

节地水平和产出效益显著提升。以进一步提升节约集约用地水平、提高土地资源配置效益、保障项目用地及时供应为目标，调整优化产业用地供应管理机制，全面落实“空间优化、五量调节、综合整治”三大战略。2019-2020年，实现我市单位GDP建设用地占用下降10.6%，建设用地地均GDP产出增长11.8%，节地水平和产出效益保持全省前列。

节约集约用地机制更加健全。落实和完善“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”的节约集约用地制度，全面推进土地利用和管理法制化、信息化、规范化建设，为提升土地节约集约利用水平创造条件。

三、主要内容

按照“优化布局、管住总量、控制增量、盘活存量、集约高效”的原则，紧抓规划、计划、供应、评价、监管等关键环节，着力做好五个方面工作。

（一）科学配置，优化增量

1. 融合国土空间规划。积极推进“多规合一”，在开展资源环境承载能力和国土空间适宜性评价的基础上，以土地利用现状调查数据为底数，永久基本农田保护红线、生态保护红线和城市开发边界为“底线”，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，形成全域管控的空间规划体系、标准体系和政策体系，促进城市品质不断提高，空间布局更加合理。（牵头单位：市自然资源局，配合单位：市发改委、市工信局）

2. 统筹土地利用计划。坚持有保有压、分类保障的原则，统筹安排土地利用计划，促进城乡、区域、产业协调发展。新增建设用地计划重点保障省、市重大项目用地，向重大基础设施、先进制造业、战略性新兴产业、现代服务业倾斜，加大特色小镇和美丽乡村建设的支持力度，优先保障全市重大社会事业项目和重点民生项目。传统工业性项目，除需要升级改造以外，原则上不再安排新增建设用地计划。各地新增建设用地计划原则上通过开展城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用解决。建立新增建设用地计划“增存挂钩”奖惩机制，将批而未供和闲置土地的数量作为下达新增建设用地计划的重要测算指标，对批而未供和闲置土地处置年度目标任务均完成的地区，在安排下一年度计划时，奖励10%新增建设用地计划；任一项未完成的，核减20%新增建设用地计划。（牵头单位：市自然资源局，配合单位：各辖市、区人民政府，市发改委、市工信局、市科技局）

3. 完善土地供应方式。深化土地使用制度改革，提高土地资源服务实体经济发展的精准度和有效性。建立遵循企业发展规律、符合产业生命周期和适应产业发展导向的工业用地供应制度，推广实行弹性出让、先租后让的工业用地差别化供应方式。扩大土地有偿使用范围，对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，除可按划拨方式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地。探索旅游小镇、农业生态观光、休闲度假、生态养生、露营运动等休闲农业与乡村旅游项目用地的产业融合项目“点状供地”，工业项目“标准地”出让，建设项目“带方案”出让等创新制度。（牵头单位：市自然资源局，配合单位：各辖市、区人民政府，市发改委、市工信局、市住建局、市财政局、市商务局、市金融办）

4. 建立产业项目评审机制。各辖市、区应当立足产业发展规划布局，结合镇、开发区的产业功能定位对产业项目的综合利用水平实行评审，建立由辖市、区政府牵头，发改、工信、住建、生态环境和自然资源等部门共同参与的产业项目评审联席会议制度，共同讨论确定产业项目供地的初步方案，包括供应方式、土地价格、使用年限和亩均税收等产出条件、签订产出监管协议的责任主体及产出监管协议的主要内容等。（牵头单位：各辖市、区人民政府，配合单位：市发改委、市工信局、市自然资源局）

（二）激励挖潜，盘活存量

5. 支持存量建设用地挖潜增效。鼓励各类工业园区或社会资本投资建设四层及以上带电梯的高标准厂房，对各类园区投资建设且一个自然年度内竣工并投入使用建筑面积超过5万平方米的高标准厂房给予项目用地10%的新增建设用地计划指标奖励。鼓励对现有工业用地追加投资、转型改造，合理利用地上地下空间，对符合规划，不改变用途的现有工业用地，通过厂房夹层、老厂改造、内部整理等途径提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。探索建立“腾笼换鸟”专项资金，支持存量建设用地二次开发工作，鼓励社会资本和基金参与产业园区“退二优二”和“腾笼换鸟”，并按照规定享受相关财政支持和税收优惠政策。鼓励社会资本与功能性国资平台合作，探索设立园区转型升级基金，推动存量建设用地盘活，促进产城融合发展。在风险可控和商业可持续的前提下，拓展金融服务链条，在贷款授信、保险服务、投贷联动、多层次资本市场融资等方面对产业转型升级区予以重点支持。鼓励盘活农村存量建设用地，积极开展农村建设用地的调查建库，拓宽低效、闲置农村集体建设用地盘活利用渠道。（牵头单位：各辖市、区人民政府，配合单位：市发改委、市工信局、市自然资源局、市财政局、市住建局、市税务局、市金融办、人行常州分行、银监分局）

6. 加快批而未供土地处置。各辖市、区应当全面掌握各年度新增建设用地计划指标的批次、单独选址项目的批准及供应情况，逐宗分析未供原因，明确处置路径，加快推动批而未供土地的处置，保持合理的土地供应率。对农用地转用及土地征收批准已满两年，但未实施征地补偿安置方案的“批而未征土地”，按规定批准文件失效的，应定期组织清理。对农用地转用及土地征收批准未满两年，但因规划、政策调整等原因已不具备供地条件、不再实施征地的“批而不征土地”以及已经实施征地补偿安置方案，但因规划、政策调整、不具备供地条件的“征而未供土地”，应当按照规范要求，经批准后采用调整的方式及时处置到位。（牵头单位：各辖市、区人民政府，配合单位：市自然资源局、市发改委、市住建局）

7. 强力推进低效用地再开发。开展工业用地年度更新调查工作，运用资源利用评价结果，明确本地区低效产业用地认定标准，编制低效用地再开发规划与年度实施计划，制定并实施低效用地的差别化政策与退出机制，积极采取政府主导、企业自主、市场主体收购、零星建设用地再开发、历史遗留建设用地分类处置等多种途径实施再开发。再开发后确需分割转让的，经批准后可按幢或层作为最小分割单位转让，分割转让的建筑面积不超过再开发建设项目总建筑面积的30%，相关要求在土地有偿使用合同中约定。在符合相关规划的前提下，经市政府批准，利用现有房屋和土地，兴办文化创意、科技研发、健康养老、工业旅游、众创空间、生产性服务业、互联网+等新业态的，可实行继续按原用地和土地权利类型使用土地的过渡期政策，过渡期为5年。过渡期满后需按新用途办理用地手续的，符合《划拨用地目录》的可以按划拨方式供地，其余可以协议方式办理，但法律、法规、行政规定等明确规定及国有建设用地划拨决定书、租赁合同等规定或约定应当收回土地使用权重新出让的除外。（牵头单位：各辖市、区人民政府，配合单位：市发改委、市工信局、市商务局、市财政局、市税务局、市生态环境局、市自然资源局、市住建局）

8. 推动闲置土地开发利用。建立闲置土地清理处置的长效监管机制，加强各类建设项目的供前评价与供后监管，切实预防土地闲置。对现存闲置土地进行全面摸底调查，将闲置土地的面积、位置、使用主体、闲置原因等情况登记造册，依法依规依程序及时对闲置土地进行调查、认定和处置，对发现问题实行销号式整改。涉及非企业原因的闲置土地，除政府收回外，鼓励通过土地二级市场，按规定采用依法转让、合作开发等方式盘活利用；确需调整规划用途的项目，应经市政府批准后，按照新用途或者新规划条件重新办理用地手续。全面梳理各类历史遗留问题土地，按照城乡规划和区域功能定位加以合理利用。（牵头单位：各辖市、区人民政府，配合单位：市自然资源局、市发改委、市住建局）

（三）综合评价，分类指导

9. 探索差别化征税试点。探索实施差别化土地使用税政策，通过税收政策的调整，促进企业提高土地使用效率的积极性。优化城镇土地使用税级差设置，按照工信部门的企业综合评价分类，实施城镇土地使用税差别化征收。对A类企业，其当年城镇土地使用税可以降低档次缴纳；对B类企业，其当年城镇土地使用税不予调整；对C类企业、D类企业，其当年城镇土地使用税则需要提高档次缴纳。各地要充分发挥税收调节作用，促进土地资源节约集约利用，促进产业转型升级和经济发展方式转变。（牵头单位：市税务局、市财政局，配合单位：各辖市、区人民政府、市工信局、市发改委、市自然资源局）

10. 推行工业用地差别化供应。除国家、省、市重大产业、战略性新兴产业、标准厂房、研发总部以及其他经区级（包含区）以上人民政府认定确需采用弹性出让方式供地的项目外，其余新增工业用地均应采用先租后让的方式供应，先租后让供应的工业用地租赁期届满，经考核评价达到约定要求的，方可将建设用地使用权协议出让给承租人。弹性出让方式供应的土地，出让年期一般不超过30年；先租后让方式供应的土地，租赁期一般不超过5年，租赁期与出让总年期不超过30年。弹性出让土地的出让起始价格，依照基准地价对应的最高使用期限进行年期修正；先租后让的工业用地的年租金起始价不得低于最高出让年期的2%，转为协议出让的价格为出租时点设定的出让年期土地出让金总额扣除已缴纳租金后的差价。鼓励各辖市、区按照产业类型、绩效评价结果探索差别化的弹性出让价格。采用差别化供应方式取得的工业用地，在国有建设用地使用权有偿使用合同约定的使用期限内，经有关部门批准，可建造永久建（构）筑物，在办理项目核准、工程审批许可、贷款抵押等手续时，土地租赁合同与土地出让合同具有同等效用。（牵头单位：各辖市、区人民政府，配合单位：市自然资源局、市发改委、市工信局、市住建局、市财政局、市商务局、市金融办）

11. 强化重大项目绩效评估。对竣工投运一年的重大项目，开展亩均投入、产出、利税、能耗、排污等指标的绩效评估，根据评估结果实施差别化价格、用地、环保和金融政策等要素分配制度，推动资源要素向高效益、高产出、高技术、高成长性企业集聚，促进企业提高产出效益，树立以亩产论英雄、以质效配资源的鲜明导向。（牵头单位：市发改委，配合单位：各辖市、区人民政府、市财政局、市工信局、市自然资源局、市生态环境局、市税务局）

12. 健全资源要素差别化分配政策。发改、工信、财政、自然资源、生态环境、市场监督、税务、供电、供水、供气等相关部门根据工业企业资源集约利用综合评价实施意见，制定水电气价、土地、财政扶持、税收、用能、排污及信贷支持等资源要素差别化实施细则，严格做好政策执行。（牵头单位：市工信局、市发改委，配合单位：各辖市、区人民政府、市财政局、市自然资源局、市生态环境局、市住建局、市税务局）

（四）强化管理，提升质量

13. 严格产业用地准入要求。根据国家、省《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》、《江苏省建设用地指标》等文件要求，结合各地实际制定《产业用地指南》，充分发挥标准控制在节约集约用地中的约束作用。采取“优供、限供、不供”的差别化供地管理措施，保障重点项目、重点企业、重点产业和重点区域发展；对淘汰落后产能项目和不符合产业调整政策的项目，一律禁止供地；提高工业项目用地亩均投资强度，市区省级以上开发区及工业集中区亩均投资强度必需分别达到450万元和400万元；外资企业注册资本不得少于投资总额的1/3。（牵头单位：市发改委、市自然资源局，配合单位：各辖市、区人民政府）

14. 实行“双合同”管理机制。建立《国有建设用地使用权出让（租赁）合同》与《产出监管协议》并举的“双合同”管理制度。《产出监管协议》重点明确用地期限内的亩均税收、亩均销售收入、开发投资强度等指标，以及用地单位未达到产出要求收回土地或继续签订租赁合同的条件。新增工业用地挂牌成交后，在市自然资源局与竞得人签订《国有建设用地使用权出让（租赁）合同》前，各区人民政府（管委会）或其指定机构应与土地竞得人签订《产出监管协议》。竞得人如在地块挂牌文件约定的期限内未完成《国有建设用地使用权出让（租赁）合同》和《产出监管协议》的签订，视作地块不成交，须承担相应的违约责任。《国有建设用地使用权出让（租赁）合同》和《产出监管协议》二者之一提前终止的，则相应的合同或监管协议也自动终止。（牵头单位：各辖市、区人民政府，配合单位：市自然资源局）

15. 建立合同履约保函（保单）制度。新增工业用地以及房地产开发类的住宅、商业用地，自《国有建设用地使用权出让（租赁）合同》或《产出监管协议》签订之日起，需向监管部门出具总额不低于土地出让（租赁）价款总额5%的开竣工履约保函（保单），开竣工履约保函（保单）按宗地收取，工业用地收取总额最高为300万元，房地产开发类的住宅、商业用地收取总额最高为1000万元。其中：70%为开工履约保函（保单），30%为竣工履约保函（保单）。开工履约保函（保单）的有效期为3年，竣工履约保函（保单）的有效期为5年，未按时开工和竣工的，直接从履约保函（保单）中扣除相应违约金；按期开、竣工建设的，由执收单位退还对应的履约保函（保单）原件。（牵头单位：市自然资源局，配合单位：各辖市、区人民政府）

16. 落实降低企业负担政策。对列入新型电力（新能源）装备、工程机械、物联网、前沿新材料、生物医药等省级13个先进制造业集群名单和省级优先发展产业目录及高标准厂房用地且用地集约达到国家和省标准的，在确定土地出让底价时，可根据有关规定按不低于所在地土地等别相对应的工业用地最低价标准的70%执行。合理确定土地出让竞买保证金等履约监管资金收缴比例，全面推行履约保函（保单）制度，减少履约保证金对企业的资金占用，提高退还保证金的工作效率。允许企业自建高标准厂房在不改变功能和土地用途的前提下，按幢、层等固定界限为基本单元分割登记、转让。（牵头单位：各辖市、区人民政府，配合单位：市自然资源局、市发改委、市工信局、市财政局、市不动产登记中心）

（五）严把验收评审，促进节约集约利用

17. 建设综合评价大数据平台。加快推进市、区两级“亩均效益”综合评价大数据平台建设，各地、各有关部门要对照规范要求将综合评价数据导入平台，保证基础信息的准确、完整、及时更新和共享，开展分区域、产业、企业等多层次分析，提供多维度预警和产业政策指导等功能，深化综合评价结果的运用，为客观反映转型升级成果、研判经济走势、推进精准化服务，制定更为科学的产业政策等提供重要决策参考。（牵头单位：市工信局，配合单位：各辖市、区人民政府、市大数据管理局、市发改委、市自然资源局、市财政局、市税务局）

18. 建立节约利用综合考评制度。将单位GDP建设用地使用面积下降、建设用地地均GDP增长、土地供应率、存量土地供应比等指标纳入各辖市、区综合考评体系，耕地保护、节约用地、依法用地等列入地方人民政府年度责任目标、领导干部考核体系，市政府每年对各辖市、区政府上年度国土资源节约集约利用情况进行考核，将考核结果与新增建设用地计划、土地综合整治项目和资金安排等挂钩。每年组织开展开发区、工业集中区的节约集约用地评价，评价结果作为申报、升级、扩区、区位调整和退出的重要依据。（牵头单位：市发改委，配合单位：各辖市、区人民政府、市自然资源局、市工信局、市商务局、市科技局）

19. 构建齐抓共管的节约用地共同责任机制。发改、工信、商务、财政、税务、生态环境、自然资源、住建、统计等部门应当各司其职，各负其责，密切配合，协调联动，对写入《国有建设用地使用权出让（租赁）合同》、《产出监管协议》的事项，按照“谁提出、谁负责、谁监管”的原则，对土地资源利用效率等情况实施监管，并落实产业绩效评估与土地退出机制。（牵头单位：各辖市、区人民政府，配合单位：市发改委、市工信局、市商务局、市财政局、市税务局、市生态环境局、市自然资源局、市住建局、市统计局）

四、组织保障

加强组织领导。市政府成立促进土地资源高效优配推动产业高质量发展工作领导小组，负责对此项工作的指导和监督。领导小组办公室设在市自然资源局，具体负责研究与指导土地资源高效利用工作与日常考评工作。

统筹推进实施。强化各辖市、区政府自然资源管理的主体责任，要结合各地实际，制定本地区促进土地资源高效优配推动产业高质量发展的实施细则，定期分析自然资源保护利用工作的开展状况，推进严格耕地保护、土地资源高效配置、存量建设用地挖潜增效、工业项目准入监管评价等具体工作。各部门对产业项目准入标准、投资强度、建设要求、产出要求共同把关，形成促进土地资源高效优配工作合力。

建立督查机制。市政府促进土地资源高效优配推动产业高质量发展工作领导小组定期负责督查各辖市、区高效利用土地资源工作的组织推进、政策落实、实际成效等情况，实行“一月一督查、一月一通报”制度。同时，加强对各辖市、区高效优配土地资源工作中存在问题的指导力度，确保各项工作落到实处，不断提升我市土地资源利用的系统效率，促进我市经济高质量发展。